Dans un avis: Le Conseil d’Etat interdit le cumul des fonctions et des mandats

Le Conseil d’Etat, dans sa section administrative a été saisi par le Premier ministre en mission, agissant par le Vice-Premier ministre, ministre des Transports et Communications José Makila, en interprétation de la portée des dispositions des articles 77 et 78 de la loi électorale, eu égard au caractère provisoire des résultats des élections législatives tant nationales que provinciales, tels que publiés par la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI); afin de l’entendre clarifier le Gouvernement quant à savoir si certains de ses membres qui ont été élus députés nationaux et/ou provinciaux doivent cesser immédiatement leur participation aux activités du Gouvernement.  Dans son avis du 01 mars 2019, le Conseil d’Etat estime qu’à partir du moment où les responsables publics visés aux points précités de l’article 77 de la loi électorale, ont opéré leur choix en faveur de leur nouveau mandat électif, sur le fondement de l’article 78 de cette même loi électorale, ce choix emporte pour effet immédiat la cessation automatique et définitive de leurs fonctions ou mandats actuels ; la validation de leurs mandats par les Assemblées parlementaires faisant naître dans leur chef tous les droits et toutes les obligations attachés à la fonction parlementaire.

Comme cette question a suscité une vive controverse, certains ont estimé qu’une fois validés par leurs Assemblées délibérantes respectives, ils peuvent, néanmoins, continuer à expédier les affaires courantes de leurs ministères jusqu’à la remise et reprise avec les nouveaux animateurs en application du principe de continuité de l’Etat et des services publics. D’autres par contre, préconisent qu’aussitôt validés comme députés nationaux et/ou provinciaux, les membres du Gouvernement concernés cessent immédiatement leur participation aux activités du Gouvernement et sont remplacés par les autres membres du Gouvernement non concernés pour exercer leurs fonctions à titre intérimaire.

Le Conseil d’Etat, à travers son Premier Président, le Professeur Félix Vunduawe te Pemako indique que l’article 77 de la loi électorale prévoit ce qui suit : « Outre les incompatibilités aux fonctions de Président de la République, de député et de sénateur prévues aux articles 96 et 108 de la Constitution, selon le cas, sont incompatibles avec les fonctions électives provinciales, urbaines, communales et locales les fonctions ou mandats suivants : Membre du gouvernement ; Magistrat ; Membre du Conseil économique et social, membre d’une institution d’appui à la démocratie ; Membre du cabinet du Président de la République, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat, du Premier ministre, des membres du Gouvernement et de toute autre autorité politique ou administrative de l’Etat ; Membres des Forces armées, de la police nationale ; Agent de carrière des services publics de l’Etat ; Cadre politico-administratif de la territoriale, à l’exception des chefs de chefferie et des chefs de groupement ; Mandataire public actif : Président du Conseil, d’administration, Administrateur-Délégué Général, Administrateur-Délégué Général adjoint, Administrateur-Délégué, Tout autre mandat électif.

Le Conseil d’Etat considère qu’à l’exception des seuls Chefs de chefferie et de groupement, en leur qualité de détenteurs de l’autorité coutumière, aucune autorité énumérée aux points ci-avant ne peut détenir concomitamment sa fonction ou son mandat actuel avec les fonctions ou les mandats obtenus dans le cadre des institutions provinciales, urbaines, communales et locales. Les fonctions ou mandats concernés sont ceux visant le Député provincial, le Gouverneur et le Vice-gouverneur de province, le Conseiller municipal, le Maire et le Maire adjoint, le Conseiller communal, le Bourgmestre et le Bourgmestre adjoint, le Chef de secteur et le Chef de secteur adjoint.

Pour le Conseil d’Etat, l’interdiction de cumul ainsi visé par l’article 77 de la loi électorale, comme celles figurant aux articles 96 et 108 de la Constitution actuellement en vigueur, se justifie par la volonté manifeste du législateur d’éviter la confusion des rôles et les dédoublements des paiements à charge du trésor public, de prévenir des possibles conflits d’intérêts et de faire respecter l’équilibre des pouvoirs contenus tant dans la Constitution que dans les différentes autres lois de la République.

 Aussi, affirme-t-il, qu’il est interdit qu’un membre du Gouvernement, déjà visé par les articles 96 et 108 de la Constitution, détienne ou tente de détenir concomitamment sa fonction de Premier ministre, de Vice-Premier ministre, de Ministre d’Etat, de Ministre, de Ministre délégué et de Vice-ministre au même moment avec les fonctions ou mandats ainsi énumérés. A l’égard plus spécifiquement du mandat de député national et de sénateur, cette interdiction du cumul des fonctions et des mandats est d’autant plus stricte qu’elle vise, en réalité, à protéger l’exercice par le Pouvoir législatif de sa mission de contrôle du Pouvoir exécutif, en vertu des articles 100, 138, 146 et 147 de la Constitution.

Le Conseil d’Etat relève qu’à travers les dispositions de l’article 77 de la loi précitée et en se référant aux articles 96 et 108 de la Constitution, le législateur congolais établit un régime d’interdiction de cumul des fonctions et mandats visés ci-dessus. Il souligne que sur la base de cette disposition soumise à son interprétation, aucun membre du Gouvernement ne peut, tout en conservant cette qualité, porter en même temps notamment la qualité de membre de l’Assemblée nationale, du Sénat, de l’Assemblée provinciale, du Conseil urbain.

Faire le choix dans le huit jours

L’article 78 de la loi électorale dispose, quant à lui, que : «L’élu qui fait l’objet de l’une des incompatibilités visées à l’article 77 points 1, 3, 4, 6, 7 et 9 doit opter, dans les huit jours de la validation de mandat, entre son mandat et les autres fonctions qu’il exerce . S’il opte pour son mandat, il en avise, par lettre dans le même délai, selon le cas, le bureau : De l’Assemblée nationale, du Sénat, de l’Assemblée provinciale, du Conseil urbain, du Conseil communal, du Conseil de secteur ou de chefferie, de la Commission électorale nationale indépendante, à  défaut de se prononcer dans le délai fixé, il est présumé avoir renoncé à son mandat».

Le Conseil d’Etat considère que, pour le législateur congolais, et en application du régime d’interdiction de cumul des fonctions et mandats prévu à l’article 77, tout responsable visé aux points 1, 3, 4, 6, 7 et 9 dudit article, a l’obligation – et non la faculté – d’opérer, dans les huit jours qui suivent la validation de son mandat à l’Assemblée nationale, au Sénat, à l’Assemblée provinciale, au Conseil urbain, au Conseil communal, au Conseil de secteur ou de chefferies, le choix entre ledit mandat et les fonctions incompatibles qu’il exerce actuellement, à défaut de quoi, le législateur consacre une présomption de renonciation automatique à son nouveau mandat électif.

 Pour le Conseil d’Etat, en instituant un tel délai de huit jours afin d’opérer par écrit son choix, et en l’assortissant d’une présomption de renonciation automatique au mandat reçu, le législateur entend donner un effet immédiat au régime d’interdiction de cumul de mandats ou de fonctions, afin d’éviter, la surveillance de certains risques, notamment le risque de confusion des rôles et des doubles paiements, le risque de possibles conflits d’intérêts et le risque de menace de l’équilibre des fonctions constitutionnelles.

Il estime que l’existence de ce délai légal, assorti d’une telle sanction de perte de mandat, emporte pour conséquence l’impossibilité d’invoquer le principe de la continuité de l’Etat en tentant de justifier la pérennisation, même d’une manière temporaire et provisoire, du cumul de mandats, le Président de la République étant la seule institution constitutionnelle chargée d’assurer la continuité de l’Etat, en vertu de l’article 69 alinéa 2 de la Constitution actuellement en vigueur.

En outre, il note que le caractère provisoire des résultats des élections proclamés par la Commission Electorale Nationale Indépendante, CENI en sigle, ne peut faire fortune conformément aux dispositions de l’article 103 alinéa 2 de la Constitution qui dispose que : «le mandat du député national commence à la validation des pouvoirs par l’Assemblée Nationale et expire à l’installation de la Nouvelle Assemblée».

En l’espèce, relativement à son avis, le Conseil d’Etat note que, dès le moment où les responsables publics visés aux points précités de l’article 77 de la loi électorale, ont opéré leur choix en avisant par écrit, comme voulu par le législateur, le bureau : de l’Assemblée nationale, du Sénat, de l’Assemblée provinciale, du Conseil urbain, du Conseil communal, du Conseil de secteur ou de chefferie, de la Commission électorale nationale indépendante, ce choix emporte pour effet immédiat la cessation automatique et définitive de leurs fonctions ou mandats actuels ; la validation de leurs mandats par les Assemblées délibérantes faisant naître dans leur chef et pour leurs comptes tous les droits et toutes les obligations attachés à leur nouvelle fonction élective.

En tout état de cause, nul ne peut, tout en étant au sein de l’exécutif, prétendre régulièrement exercer, même pour une courte durée, au-delà des huit jours, le mandat électif notamment celui parlementaire.

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